进行合理的财政改革也是非常有必要的
来源:    发布时间: 2018-09-10 07:28    次浏览   

登基伊始便着手整改

地方陋规的名目则更为繁多,从州县到督抚各衙门,从盐政、漕运到河工、海关等各行业,因官阶大小、职权范围不同,各有自己的陋规收入途径。州县官获取陋规的主要渠道,是借公务之名向百姓收取各种费用。其大者,一是在征收田赋时额外加征耗羡。雍正年间,山西正项钱粮每两加征火耗三四钱,四川加征三钱,而山东竟加征八钱。二是征派公务费用。按照清代财政制度,地方官并无专门公务费,诸如修缮城垣、衙署、监狱、仓库、道路等费,皆需征之于民。这就为州县官肆意私派滥征开了方便之门。

谨防潜规则。这种虽不成文但被广泛认可的制度虽然是隐性的,但在社会上的影响力有时甚至比正式的国家政策还要深、还要广。清代的陋规就是一种典型的潜规则。无论古今,此等潜规则若不加以遏制,国家的法令就是一纸虚文。

所谓陋规,简单地讲,是指清朝各级政府官员、幕友、吏役通过收受贿赂、浮收征派等途径敛取的俸禄外收入。这些收入虽然于法不合,但因相沿日久,遂演化为一套不成文的规制,泛滥于清代官场。

清代的陋规名目繁多。到康熙末年,陋规已发展到不得不加以整治的地步。因此,雍正帝登基伊始,便着手整改。

陋规名目繁多

首先,清代官俸之薄亘古未有,官员所得不足以维持基本的日常用度。雍正时,有人奏报,在京汉官自一二品以至八九品,每年所得俸米,人口少者或足四个月之用,人口多者仅足两个月,生活无法自给。因此,收受贿赂、额外苛索势所难免。其次,清代中央政府对地方公务未做经费安排,地方政府要举办各项公务,皆需设法自筹,而自筹的基本途径不外是向百姓额外加征各种费用。由是,陋规无形中成为对官员俸禄不足与地方无公费用度的一种财政补充。正是由于陋规在弥补财政缺陷上有一定的合理性,所以康熙朝以前对陋规基本持宽纵态度。康熙五十六年(1717),有人奏报江西巡抚衙门陋规收入,其中有每年盐商规礼银一万两,康熙帝竟批:此项该收。

然而,因陋规的收受缺乏制度约束,其发展必然泛滥成灾,最终引发一系列弊政。首先,陋规的流行败坏了吏治;其次,陋规的流行使百姓不堪重负;再次,陋规的流行侵蚀了国家的钱粮。至康熙六十一年,各省亏空近千万两白银,户部共亏空黄金近五百两、白银二百五十九万余两。

到康熙末年,陋规已发展到不得不加以整治的地步。因此,雍正帝登基伊始,便着手整改。

其二,禁革节礼。雍正帝认为,节礼一事万万使不得属员之贿赂断不可收受,下令禁革一切节礼。从当时地方官的汇报看,取得了良好的效果,如广西布政使刘艇琛对各属所上节礼也分毫不敢收受。

陋规体制的形成,固然与做官为财思想有关,但主要是由当时不健全的财政体制造成。

其四,实行耗羡归公,建立养廉银制度。耗羡归公是雍正帝推行的一大财政改革。耗羡是州县陋规的主要来源,按康熙帝看法,其征取原属私事,与国家税收无干。但事实上这种做法严重损害了百姓利益,直接影响到国家正项钱粮的征收。因此,雍正下令将耗羡收归公有,统一管理使用。耗羡归公后,清政府除将这笔收入用于弥补亏空外,还用于补贴公务费和官俸的不足。清政府利用耗羡建立起养廉银制度,自总督至州县各级官员,根据事务繁简给予数额不等的养廉银。养廉银的推行,在一定程度上改变了长期以来各级官府公私费用无所出的状况,收受贿赂、私征滥派现象有所节制。

清代的陋规名目繁多。从行政层次看,有中央和地方陋规之分;从陋规占有者身份看,有官员、幕友、吏役陋规之别;从行业分殊看,又有漕规、盐规等。

在各级官员大吃陋规的同时,其身边的幕友、吏役也不甘寂寞。据记载,中央六部书吏(办事员)每每利用职权,借端向各省索取规费,稍不如意即百般刁难。粤海关各口吏役每年以挂号为名,向各府货船索取陋规,动辄数万两。

要处理好税、费问题。雍正帝实行耗羡归公,其实质是化费为税,只对财政体制做表层修补,没有在国家财政预算上对中央与地方进行合理安排,因此费仍是地方财政的主要来源。当地方税收无法应付公务支出以及各项建设所需经费时,必然会另行谋求生财之道。要解决这一问题,除了精简吃皇粮的人外,进行合理的财政改革也是非常有必要的。

雍正帝对陋规的整治,一定程度上弥补了清代财政体制的缺陷,整饬了吏治,为国家机器的运行排除了故障。但这次改革只是局部的修修补补,不是全方位的配套改革,注定难以取得长久效果。乾隆帝即位后,随着时间的推移,陋规又日渐泛滥成灾。透过雍正帝整治陋规这段历史,我们或可得到如下启示:

其三,禁止捐俸助工。清代官员薪俸本来微薄,但有些官员为了博取好官声,每每借兴建公务之名,率领属下捐俸兴办。此举不过是挪东补西,到头来各官捐出之俸还得分派在百姓头上。因此,雍正帝下令永远停止。甘肃巡抚石文焯奏报捐俸为万不得已之计,势难停止,雍正帝斥其无耻之极!

改革要配套。从根本上讲,清代陋规的存在是由体制性弊病造成的,不对体制全面诊疗,只对枝节进行修补,终归是治标不治本。宋代以后,一直奉行强干弱枝政策,中央权力日渐集中,地方权力日渐萎缩。以财政管理而言,清代的赋税收入大体分为起运与存留两部分,起运部分归中央,存留部分归地方。清代地方存留少得可怜,各种行政事务和中央交办的事项往往缺乏相应的财政安排,形成很大的经费缺口。雍正帝改革虽然在一定程度上弥补了地方财政,但未对整个财政体制做手术,其改革成效必然不能持久。

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改革要配套

中央陋规又称京官陋规,大体可分为放差和坐京两种。放差陋规是指京官奉派出京办事时,由沿途或办事地点官员馈赠的盘费,雅称钦差程仪。每逢钦差大臣莅临本土,地方官为了联络感情,经常趋迎馈送,而钦差大臣也往往来者不拒。

防止滥用公权。清代敛取陋规的过程,就是官吏们利用手中的公权谋取私利的过程。从一定意义上讲,陋规的存在在于公权存在的场合太多,且缺乏高效的监督机制。

清代的陋规名目繁多。到康熙末年,陋规已发展到不得不加以整治的地步。因此,雍正帝登基伊始,便着手整改。

其一,禁革部费。雍正元年(1723)正月,雍正帝降旨禁止收受部费,并下令组建会考府衙门,专门负责清理户部部费。

坐京陋规,是京外官员以各种名目向中央政府官吏进奉的钱物,大体分部费和礼费两类。部费是指地方官向中央申报某些待审批的项目、待报销的经费、待核准的政务时,奉送给主管部门的辛苦费。雍正初年,有地方官奏报:浙江布政司每年向户部解送部费两万两。所谓礼费,是京外官员向京官馈赠的礼物,主要有别敬、冰敬、炭敬等名目。清代官员到中央述职时,一般要向京官或关系户送礼,称别敬。冰敬是地方官向京官们孝敬的消暑费,炭敬是御寒费,分别在夏至前、冬至后不久派专人持问安函奉赠。